以伊士曼壟斷案為例談濫用市場支配地位案的查辦

全球涂料網(wǎng)訊：

我國《反壟斷法》實施十年來，中國反壟斷事業(yè)蓬勃發(fā)展，反壟斷執(zhí)法獲得國際社會的認(rèn)可。中國與美國、歐盟并列世界反壟斷三大司法轄區(qū)之一�！斗磯艛喾ā吩诒Ｕ虾蛷�(qiáng)化市場功能、提高經(jīng)濟(jì)運行效率、維護(hù)消費者權(quán)益和社會公共利益、實現(xiàn)公平自由競爭的市場價值理念上發(fā)揮了重要作用。

    黨的十九屆三中全會明確提出要加強(qiáng)和優(yōu)化政府的反壟斷職能，由市場監(jiān)管總局承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法職責(zé)，標(biāo)志著我國反壟斷工作進(jìn)入新時代。而隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加快，反壟斷工作在我國參與全球競爭治理，深入?yún)⑴c制定國際競爭規(guī)則，應(yīng)對全球競爭風(fēng)險與挑戰(zhàn)等方面的戰(zhàn)略意義也日趨明顯。因此，必須深刻認(rèn)識當(dāng)前國內(nèi)外對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的新要求，通過加強(qiáng)重點領(lǐng)域執(zhí)法、查處重大典型案件來推進(jìn)反壟斷執(zhí)法常態(tài)化和專業(yè)化建設(shè)，進(jìn)一步提升反壟斷執(zhí)法能力和水平。

    本文通過對伊士曼（中國）投資管理有限公司壟斷案進(jìn)行分析，梳理濫用市場支配地位案件的查辦難點及對策，希望能對同仁解決反壟斷執(zhí)法實務(wù)提供參考。

    案情簡介
    2017年8月，經(jīng)原國家工商總局授權(quán)，原上海市工商局對伊士曼（中國）投資管理有限公司（以下簡稱伊士曼公司）涉嫌濫用市場支配地位行為立案調(diào)查。經(jīng)查明，2013年至2015年，伊士曼公司利用其在中國內(nèi)地醇酯十二成膜助劑市場的市場支配地位，通過與客戶簽訂具有排除、限制競爭效果的排他性協(xié)議，實施了無正當(dāng)理由限定交易的濫用市場支配地位行為。上海市市場監(jiān)管局認(rèn)為，伊士曼公司構(gòu)成了《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項規(guī)定的濫用市場支配地位行為。2019年4月，該局依據(jù)《反壟斷法》第四十七條、第四十九條之規(guī)定，對伊士曼公司罰款24378711.35元。

    案件分析
    我國《反壟斷法》中規(guī)定了三種壟斷行為：一是經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議，二是經(jīng)營者濫用市場支配地位，三是具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。其中，辦案人員對于濫用市場支配地位行為的判定需要同時考察企業(yè)是否具有市場支配地位、是否實施濫用行為以及是否具有正當(dāng)合理理由等，而查處此類行為在調(diào)查取證、行為界定上存在一定困難。在伊士曼案中，辦案人員對此案的爭議焦點主要集中在三個方面。

    （一）相關(guān)市場界定
    界定相關(guān)市場通常是對競爭行為進(jìn)行分析的起點，是反壟斷執(zhí)法工作的重要一環(huán)。在伊士曼案件中，界定相關(guān)市場的爭議焦點主要集中在相關(guān)商品市場。

    一種觀點認(rèn)為，本案的相關(guān)商品市場應(yīng)當(dāng)界定為成膜助劑市場，理由是包括醇酯十二在內(nèi)的所有成膜助劑雖然特點不同、VOC含量不同、產(chǎn)品定價也存在差異，但對于水性涂料生產(chǎn)商而言都可用于水性涂料，可視作在同一產(chǎn)品市場內(nèi)相互競爭，不需要作進(jìn)一步市場細(xì)分。

    另一種觀點認(rèn)為，本案的相關(guān)商品市場應(yīng)當(dāng)界定為醇酯類成膜助劑市場，理由是醇酯十二和醇酯十六化學(xué)成分相同、分子結(jié)構(gòu)相似，明顯不存在供給替代關(guān)系，且都應(yīng)用于水性建筑涂料，市場售價也較為接近，可劃分為同一產(chǎn)品市場進(jìn)行論證分析。

    筆者認(rèn)為，上述兩種觀點都具有一定片面性，在界定本案相關(guān)商品市場時，關(guān)鍵一點是明確目標(biāo)商品的實際需求者以及目標(biāo)商品與替代商品之間的競爭關(guān)系。本案涉案商品為醇酯十二，辦案人員首先綜合分析醇酯十二產(chǎn)品的特性、銷售對象、市場應(yīng)用以及相關(guān)涂料環(huán)保法規(guī)等因素，其市場需求者應(yīng)為水性建筑涂料及乳液生產(chǎn)廠商，據(jù)此可根據(jù)水性建筑涂料的環(huán)保性生產(chǎn)要求、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將僅適用非水性建筑涂料的成膜助劑產(chǎn)品予以排除。其次，辦案人員充分考察各成膜助劑之間的產(chǎn)品特性、用途、價格，需求者的依賴程度，經(jīng)營者轉(zhuǎn)產(chǎn)成本及難易程度等因素，以需求替代分析為主，供給替代分析為輔，對醇酯十二成膜助劑和其他適用于水性建筑涂料領(lǐng)域的成膜助劑進(jìn)行多維度橫向?qū)Ρ日撟C。最后，辦案人員在對醇酯十二成膜助劑和醇酯十六成膜助劑進(jìn)行替代性分析時還引入了假定壟斷者測試，運用臨界損失經(jīng)濟(jì)分析方法來測試兩種成膜助劑之間的需求彈性關(guān)系。測試結(jié)果表明，在一定時期內(nèi)，當(dāng)醇酯十二成膜助劑市場銷售價格小幅上漲時（5%—10%）仍然有利可圖。與此同時，醇酯十六成膜助劑的市場需求量并未因此出現(xiàn)明顯變化。由此辦案人員判定，醇酯十二成膜助劑構(gòu)成獨立的相關(guān)商品市場。

    （二）市場支配地位認(rèn)定
    本案的調(diào)查結(jié)果顯示，2013年至2015年，伊士曼公司在相關(guān)市場內(nèi)的市場份額已經(jīng)達(dá)到《反壟斷法》第十九條規(guī)定的推定門檻，在此情況下，辦案機(jī)關(guān)是否可以采取份額推定的方式直接認(rèn)定伊士曼公司具有市場支配地位？

    筆者認(rèn)為，伊士曼公司的市場支配地位不能簡單通過份額推定方式認(rèn)定。根據(jù)《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，市場支配地位是指經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場能力的市場地位。由此可見，市場支配地位主要是考察經(jīng)營者在相關(guān)市場上關(guān)于產(chǎn)品銷售數(shù)量、價格及銷售等方面的控制能力。

    本案中，相關(guān)市場的集中度較高，能夠與伊士曼公司展開競爭的主要是潤泰和德納兩家企業(yè)，其中伊士曼公司的市場份額基本維持在50%左右。換言之，一旦潤泰公司或德納公司的銷售業(yè)績出現(xiàn)小幅增長，伊士曼公司的市場份額就有可能下滑至50%以下，但這并不意味著伊士曼公司對市場的控制力量不夠。相反，在面臨潤泰公司、德納公司等新進(jìn)入者的低價競爭策略時，伊士曼公司的產(chǎn)品價格始終保持在高位，而產(chǎn)品銷售量和銷售利潤仍呈明顯上升態(tài)勢，說明該領(lǐng)域的市場競爭沒有削弱伊士曼公司的定價能力和產(chǎn)品競爭力。由此可見，客戶對于伊士曼公司醇酯十二產(chǎn)品的依賴度較高，這種依賴度的形成與相關(guān)市場的進(jìn)入壁壘、買方市場需求結(jié)構(gòu)、伊士曼公司的財力技術(shù)優(yōu)勢以及客戶的配方依賴有直接關(guān)聯(lián)。綜上，在相關(guān)市場內(nèi)，無論是競爭對手、各類型購買者、還是潛在進(jìn)入者，都未對伊士曼公司形成有效的競爭約束。由此可以綜合認(rèn)定，伊士曼公司在相關(guān)市場內(nèi)具有市場支配地位。

    （三）行為認(rèn)定
    辦案機(jī)關(guān)經(jīng)多方調(diào)查取證，查明了伊士曼公司濫用其在中國內(nèi)地醇酯十二成膜助劑市場的支配地位，于2013年至2015年實施了“照付不議”協(xié)議和“最惠國待遇”協(xié)議的相關(guān)事實。然而在伊士曼公司實施的兩類排他性協(xié)議中，僅對簽約客戶的最低年度采購數(shù)量進(jìn)行約定，并未直接限定簽約客戶必須百分之百向伊士曼公司采購醇酯十二產(chǎn)品，且排他性協(xié)議中約定的最低年度采購數(shù)量也未達(dá)到客戶的全部采購需求。因此，伊士曼公司的上述行為是否構(gòu)成《反壟斷法》所禁止的限定交易行為呢？

    首先，上述兩類排他性協(xié)議具有鎖定客戶需求的實際效果，這種鎖定效果是由“最低采購數(shù)量”條款及其保障性條款共同實現(xiàn)的。伊士曼公司通過“最低采購數(shù)量”條款鎖定了大部分簽約客戶80%左右的采購需求，再以“照付不議”及“最惠國待遇”等保障性條款來增強(qiáng)“最低采購數(shù)量”條款的封鎖效果。其中，“照付不議”條款極大地增加了簽約客戶的違約責(zé)任，在協(xié)議期限內(nèi)，客戶與伊士曼公司約定的最低采購數(shù)量越高，所面臨的違約成本就越大；而“最惠國待遇”條款則是通過上游供貨商對于下游簽約客戶的價格承諾來實現(xiàn)客戶需求鎖定。如果此時簽約，客戶會權(quán)衡協(xié)議帶來的成本優(yōu)勢以及轉(zhuǎn)換或增加其他供應(yīng)商時可能產(chǎn)生的轉(zhuǎn)換成本、質(zhì)量風(fēng)險等因素，而傾向于只向伊士曼公司采購醇酯十二產(chǎn)品。因此，在大部分需求被鎖定的情況下，上述兩類排他性協(xié)議所約定的期限和產(chǎn)品需求覆蓋率會導(dǎo)致簽約客戶很難轉(zhuǎn)換或增加其他供應(yīng)商的情況。盡管伊士曼公司并未直接在排他性協(xié)議中限定交易客戶的全部采購需求，但在特定的市場競爭環(huán)境下，上述兩類協(xié)議足以產(chǎn)生限定交易的實質(zhì)效果。

    其次，伊士曼公司針對市場中采購量較為集中的大宗客戶群體實施了具有鎖定需求效果的長期排他性協(xié)議。在特定時期，“最惠國待遇”協(xié)議和“照付不議”協(xié)議的同時生效可以產(chǎn)生市場封鎖的疊加效應(yīng)，從而導(dǎo)致市場競爭僅能出現(xiàn)在剩余的市場需求上。以2015年為例，伊士曼公司通過上述兩種協(xié)議鎖定的客戶需求量占當(dāng)年市場總銷量的20％以上。與被鎖定需求相比，剩余市場需求極為分散，單個企業(yè)的訂貨量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被鎖定的大宗客戶群體，最終影響了其他競爭對手在剩余市場需求上的競爭能力，從而減弱了整個市場的競爭。

    最后，伊士曼公司實施上述兩類排他性協(xié)議不具備正當(dāng)理由。我國《反壟斷法》明確將行為人“沒有正當(dāng)理由”作為認(rèn)定其行為構(gòu)成濫用市場支配地位的限定條件之一。本案中，辦案機(jī)關(guān)對于正當(dāng)理由的審查工作更加側(cè)重于對伊士曼公司實施排他性協(xié)議的行為后果評估，主要考察經(jīng)濟(jì)行為帶來的正面績效和對市場競爭的負(fù)面影響之間的利弊關(guān)系。在調(diào)查過程中，伊士曼公司提出抗辯意見，認(rèn)為含有最低采購要求的排他性協(xié)議存在提高經(jīng)濟(jì)效益，、降低談判成本的積極意義，但經(jīng)辦案機(jī)關(guān)進(jìn)一步分析認(rèn)證發(fā)現(xiàn)，伊士曼公司在“照付不議”協(xié)議和“最惠國待遇”協(xié)議中均設(shè)置了過高的最低采購要求，使得交易相對方在轉(zhuǎn)換供應(yīng)商時存在明顯困難。同時，兩類排他性協(xié)議的疊加效應(yīng)也產(chǎn)生了明顯的限定交易結(jié)果和反競爭效果。由此，辦案人員判定伊士曼公司在行為公平性和競爭促進(jìn)性方面并不具備正當(dāng)理由，其行為的負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)大于產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。

    綜上，伊士曼公司通過排他性協(xié)議鎖定了相關(guān)市場內(nèi)具有一定影響力客戶的大部分需求，對相關(guān)市場產(chǎn)生了明顯的排除、限制競爭結(jié)果，構(gòu)成了《反壟斷法》第十七條第一款第四項規(guī)定的限定交易行為。

    案件啟示
    （一）合理布局、發(fā)揮團(tuán)隊協(xié)作作用是查辦前提
    濫用市場支配地位案件辦案周期長，調(diào)查對象多為國有企業(yè)或跨國集團(tuán)公司，經(jīng)濟(jì)實力雄厚，同時取證環(huán)節(jié)繁復(fù)，證據(jù)要求嚴(yán)格，對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效能、執(zhí)法水平等提出考驗。反壟斷執(zhí)法部門辦好濫用市場支配地位案件的前提是良好的團(tuán)隊協(xié)作，切實做到定領(lǐng)導(dǎo)、定人員、定方案，建立起運行順暢的分工負(fù)責(zé)機(jī)制，充分依靠團(tuán)隊的力量，群策群力、協(xié)同作戰(zhàn)。指揮人員靠前指揮，對重要問題親自把關(guān)，及時把握辦案方向進(jìn)度，加強(qiáng)調(diào)查方案落實情況的督促檢查。案件主辦人員具備優(yōu)異的案件駕馭能力，能夠根據(jù)案件情況合理制定調(diào)查方案和各種情形下的應(yīng)對預(yù)案、把握主攻方向、匯總證據(jù)材料、撰寫相關(guān)報告、同時做好各項協(xié)調(diào)工作。其他案件參與人員要根據(jù)崗位職責(zé)各司其職，明確取證要點、梳理證據(jù)材料、保證方案執(zhí)行。這樣才能做到對此類案件查處力度大、查辦進(jìn)展快、查結(jié)效果好。

    （二）精準(zhǔn)制定預(yù)案，把握行業(yè)特點是查辦基礎(chǔ)
    濫用市場支配地位案件專業(yè)性強(qiáng)、取證環(huán)節(jié)多，這要求辦案機(jī)關(guān)必須做好周密的案前準(zhǔn)備。在調(diào)查方案的制定上，辦案機(jī)關(guān)既要針對目標(biāo)商品的歷史發(fā)展?fàn)顩r、生產(chǎn)供應(yīng)環(huán)節(jié)、市場競爭現(xiàn)狀、應(yīng)用需求領(lǐng)域等重點要點合理分配調(diào)查人員，又要善于整合各類資源，結(jié)合取證要求、調(diào)查對象、辦案時效、執(zhí)法裝備等實際情況確定切實可行的調(diào)查方式。

    本案涉及大量的涂料專業(yè)知識和市場應(yīng)用數(shù)據(jù)，對辦案機(jī)關(guān)開展調(diào)查取證工作要求極高。面對紛繁復(fù)雜的化學(xué)分子式和晦澀難懂的涂料專業(yè)術(shù)語，辦案人員首先要破除專業(yè)壁壘。根據(jù)事前擬定的調(diào)查方案，辦案人員集中走訪了涂料工業(yè)協(xié)會、涂料染料協(xié)會、涂料研究所等專業(yè)單位，開展專項調(diào)研，同時查閱大量資料。隨后，辦案人員兵分兩路，一是深入成膜助劑行業(yè)，通過問題清單發(fā)放和實地調(diào)查相結(jié)合的方式，圍繞成膜助劑生產(chǎn)商、上游原料供應(yīng)商、下游涂料客戶三方面展開調(diào)查取證工作，廣泛收集輔助證據(jù)和檢查證據(jù)，逐步形成相對完整的證據(jù)鏈；二是組織力量對伊士曼公司進(jìn)行集中調(diào)查取證�？紤]到跨國企業(yè)審批流程復(fù)雜、業(yè)務(wù)部門繁多、人員流動率高等因素，辦案人員對企業(yè)的內(nèi)部架構(gòu)、運作模式及層級關(guān)系進(jìn)行全面了解，并在此基礎(chǔ)上與企業(yè)的管理、人事、業(yè)務(wù)、財務(wù)及法務(wù)部門進(jìn)行充分溝通，從維護(hù)公平競爭秩序，營造良好市場環(huán)境的高度與當(dāng)事人達(dá)成共識。辦案人員在取證時力求真實、全面、充分，經(jīng)過一年多的調(diào)查取證，辦案人員完成了40余家企業(yè)的取證工作，調(diào)取了本案定性的關(guān)鍵證據(jù)，全面掌握了伊士曼公司的違法行為，為本案的順利辦結(jié)奠定了基礎(chǔ)。

    （三）深挖細(xì)究、評估競爭效果是認(rèn)定關(guān)鍵
    濫用市場支配行為通常會對市場競爭、消費者利益等方面產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。執(zhí)法實踐中，辦案人員既要分析違法行為對于交易雙方所產(chǎn)生的直接影響，又要通過評估其違法行為產(chǎn)生的競爭效果來綜合認(rèn)定市場支配地位企業(yè)是否存在排除、限制競爭和掠奪購買者利益行為。但對這類行為的競爭效果評估要求較高，不確定因素較多，即使是針對同一種經(jīng)營行為，在不同市場條件、不同地域市場或由不同市場主體實施時，都可能產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。因此，反壟斷執(zhí)法部門在查辦此類案件時，應(yīng)當(dāng)堅持個案分析和合理原則，綜合多方因素進(jìn)行分析論證。

    在伊士曼案件對外公示的處罰決定書中，辦案機(jī)關(guān)對濫用行為的競爭效果評估表述不僅涉及復(fù)雜的行業(yè)競爭狀況、法律規(guī)定、還進(jìn)行了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)分析。在分析思路上，辦案機(jī)關(guān)以排他性協(xié)議產(chǎn)生的封鎖效應(yīng)為核心，從購買者和競爭者兩個角度分別展開評估，通過對進(jìn)入壁壘、市場封鎖比例以及對同業(yè)其他市場競爭者的影響程度進(jìn)行定量分析，有力印證了市場支配地位企業(yè)實施濫用行為將導(dǎo)致的后果，為本案厘清案件事實、準(zhǔn)確定性裁量提供了實證依據(jù)。

    （四）寬嚴(yán)相濟(jì)，維護(hù)競爭秩序是查辦目的
    在反壟斷執(zhí)法實務(wù)中，由于身份立場差異，執(zhí)法者與執(zhí)法對象從一開始就處于沖突對立面，難以建立并保持信任感。而隨著調(diào)查深入，調(diào)查雙方的任何細(xì)微摩擦都可能導(dǎo)致矛盾加劇。此時，經(jīng)營者一旦意識到自身存在壟斷行為，極有可能利用自身的影響力、資源優(yōu)勢來妨礙調(diào)查或增加壟斷行為的隱蔽性，從而增加案件查辦的難度。因此，反壟斷執(zhí)法部門在查辦濫用市場支配地位案件時，要充分保障被調(diào)查企業(yè)的知情權(quán)，給予企業(yè)陳述申辯機(jī)會。并且，在不違反保密性原則和不影響案件辦理的前提下，根據(jù)案件推進(jìn)程度約談企業(yè)高管，開誠布公地幫助企業(yè)厘清問題、提高認(rèn)識，鼓勵企業(yè)在調(diào)查前期主動消除違法行為后果，探討整改方案。對于積極配合調(diào)查，有主動改正意愿或行為的調(diào)查對象，反壟斷執(zhí)法部門可以依據(jù)法律規(guī)定及違法情節(jié)酌情予以從輕或減輕處罰，要讓被調(diào)查方充分相信，主動配合調(diào)查是其最優(yōu)選擇，保護(hù)市場競爭、消除違法后果、優(yōu)化資源配置才是執(zhí)法目的。

    競爭是市場經(jīng)濟(jì)的靈魂，法治是最好的營商環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)全球化和企業(yè)競爭國際化的大環(huán)境下，維護(hù)多邊競爭秩序、營造統(tǒng)一開放的市場體系更有賴于有效的反壟斷執(zhí)法工作。反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)主動適應(yīng)新時代新要求，不斷推進(jìn)反壟斷執(zhí)法常態(tài)化專業(yè)化，持續(xù)加大反壟斷執(zhí)法工作力度，以案件查辦為基礎(chǔ)，以制度建設(shè)為依托，以人才培養(yǎng)為保障，努力打造世界一流營商環(huán)境，維護(hù)市場公平秩序。

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